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경북대 김기훈 정치학박사, 제주특별자치도부터 “지방분권” 시범운영 필요!
경북미래창조포럼, 지자체 선거를 앞두고 “지방분권(地方分權)”을 살펴본다.
다가오는 2018년 지자체 선거를 앞두고 경북미래창조포럼(이사장 신장식) 김기훈(경북대 정치학 박사, 현 경북대 평화문제연구소 위원)연구원은 지방분권의 문제점 발생요인과 대안 및 혼란을 초래하지 않기 위해서라도 제주특별자치도(도지사 원희룡)부터 시범운영이 필요하다는 주장을 19일 발표했다.
지방분권(decentralization)은 사전적 의미에서 국가 통치에 있어 중앙정부의 권한을 지방정부에 대폭 분산하는 체제를 말한다. 장점으로는 그 지방과 지역의 특수성과 현실에 맞는 행정을 실현할 수 있다는 것이다. 지역 주민과 관련 단체장을 비롯한 지역관료들이 지역 특색에 맞는 창의적인 독창성을 가질 수 있다는 것이다. 하지만, 단점으로는 중앙정부에 비해 재정적 자립과 재정 확보에 많은 어려움을 가지고 있다. 우리나라에서는 서울과 경기도의 수도권을 제외하고는 실질적으로 재정 확보와 자립에 난관이 많다는 것이 학계의 보편적인 시각이다.
2017년 대통령 선거에서 모든 후보들이 개헌(改憲)문제를 들고 나왔다. 대통령 선거가 끝나고 북한의 핵과 미사일실험으로 개헌에 관한 문제는 정치권으로부터 멀어진 것이 사실이다. 또한 개헌에 있어서 권력을 지방에 분산하는 “지방분권”을 언급하는 지자체 단체장이나 정치인을 찾아보기 어렵다. 한국외교와 안보·국방이 심각한 상태이기 때문일 것이다. 하지만, 우리 국민은 2018년 내년 지자체 선거가 코앞에 다가와 있는 것이 현실이다. 따라서 많은 지방의 단체장이나 기초단체장 후보들은 지방분권을 줄기차게 외치고 주장할 것이다.
아무리 좋은 제도가 만들어져도 그 제도와 장치를 누가 운용하는가에 따라 하늘과 땅 차이가 될 것이다. 내용인 즉 “사람”이다. 우리 정치와 행정은 전세계에서 가장 좋다는 제도와 장치는 다 모방하고 다른 나라에서 빌려왔다. 그 좋다는 제도와 장치는 왜 그러면 제대로 작동하지 않을까? 제도와 장치가 정치시스템에 의해 움직이는 것이 아니라 정치를 담당하는 “사람”에 의해 좌지우지 되니 정치발전이 없는 것이라고 결론지을 수 있다. 첫째, 자기가 소속된 정당과 정파적 이해관계를 먼저 고려한다. 둘째, 국민들과 정치인들이 이성적 판단 할 문제를 감정으로 대립할 때가 많다. 근본적으로 우리 정치행태에서 철학이 싹틀 수가 없다는 것이다. 어느 정치학자는 우리나라의 경제력에 정치만 잘 되었다면 30년을 앞서 나갈 수 있다고 주장한다.
지금 처한 국내적 문제와 국외적 문제가 조용해지면 국회의 각 정당들은 2018년 지방선거를 겨냥한 총력전을 펼칠 것이다. 한편 문재인 정부와 더불어 민주당은 일종의 중간평가라는 정치적 의미를 부여하기 위해 더더욱 지방선거에 사활을 걸 것이다.
필자가 사는 대구·경북은 20년째 지역내총생산(GRDP)이 16개 광역지자체 중 꼴지를 자랑하고 있다. 앞서 광역단체장과 기초단체장을 역임했던 인물들이 가장 공약을 많이 했던 부분이 지역발전이다. 그러나 안타깝게도 전국에서 가장 가난한 “동네”가 되었다. 그 많은 지역발전을 외쳤던 정치인과 단체장들은 여기에 아무 책임을 지지 않는데 헌법 개정을 통하여 지방분권을 하는데 의문을 제기하는 학자들도 많은 것이 사실이다. “농담 삼아 정치하는 것들 중에 옳은 인간이 누가 있느냐” 하는 것이다. 지방분권을 실현하기 위해서는 엄청난 책임을 수반해야 한다. 권한만 지방에 주고, 재정은 항상 중앙정부에 의존하는 형태라면 오히려 안하는 것이 나을지도 모른다.
지방분권이 확실하게 운영되는 미국의 캘리포니아(California)주가 2009년, 2012년 두 번의 파산을 했다. 이처럼 지방의 방만한 경영을 한다면 “파산”할 수 있다는 헌법적 고려가 있어야 진정한 의미에서 지방분권이 될 것이다. 지역의 독자생존 모델과 경영을 하지 못하면 지방분권은 오히려 지방의 무덤이 될 수 있다. 또한 지방분권에서 지방 광역단체에 조세권(租稅權)에 대한 문제 역시 개헌에서 논의 되어야 한다. 기본적으로 광역단체장과 기초단체장은 정치와 행정뿐만 아니라 경영 마인드 즉 CEO적 마인드가 없다면 얼마 지나지 않아 미국 캘리포니아 주처럼 파산위기에 몰릴 것이다.
우리나라는 2006년 특이하게 지방분권적 차원에서 제주도를 특별자치도로 승격시켜 자치경찰의 실시, 교육자치권의 확대, 일부 중앙권한의 이양, 자치입법권, 자치재정권의 부여 등 지역적 자치권이 고도화했다. 헌법학자들은 지금의 헌법에 보장되지 않은 일종의 특례를 헌법의 하위개념인 법률적으로 보장하였기 때문에 “특별자치도” 지방분권적 개념은 불완전한 지방분권 개념이라는 것이다. 따라서 학자들은 제주특별자치도의 헌법적 지위 확보를 위해서 개헌이 논의 된다면 필수적으로 “지방분권”에 대한 헌법적 조항을 만들어야 한다고 주장한다. 이렇듯 국가의 중차대한 문제를 논의 되는 개헌에서 불필요한 혼란을 초래하지 않기 위해서라도 지방분권이 제주특별자치도부터 시범운영은 필요하다고 본다.
우리나라는 1991년 지방의회를 시작으로 지방자치를 실시하였다. 많은 시행착오를 겪고 어느 정도 정착되어 가지만, 단체장의 방만한 경영을 하는 것은 여전하고, 광역도의원이나 기초의회의원 활동이 지역에서 얼마나 필요한지 그 필요성에 의문을 제기하는 시민들이 많다. 그리고 지역 자립도가 약해서 지역의 각종 예산을 확보하기 위해 중앙정부에 매달리는 경우가 비일비재하다. 또한 지역 국회의원에게 예산을 호소하고, 국회의원은 예결위에 소속된 동료 국회의원에게 흔히 말하는 “쪽지예산” 전달한다.
앞에서 언급한 것처럼 결국 “사람”이다. 소크라테스·플라톤·아리스토텔레스 이후 가장 많이 언급된 단어가 “그럼에도 불구하고(Nevertheless)”라고 한다. 그럼에도 불구하고의 의미는 현실은 불완전하고, 불공평하지만 미래는 지금보다 밝을 것이라는 예언자적 의미가 담겼다고 볼 수 있겠다. 따라서 현실을 비관적이지만 미래를 위해 정치철학과 정치사상의 학습을 통한 정치영역을 담당하는 “옳은 사람” 키워내는 것이라고 볼 수 있다.
정치만 잘 되었다면 우리나라가 30년 앞서 나갈 수 있었다는 것에 필자 역시 모두들 동의 할 것이다. 국가와 국민의 에너지를 한곳으로 모으는데 정치가 그 역할을 담당하여야 하는데 그 역할을 제대로 못다는 이야기이다. 한마디로 우리나라의 정치가 “비빔밥을 준비했는데 숟가락으로 제대로 맛있게 비비지 못한다”는 것이다. 그래서 국민은 늘 맛없는 비빔밥을 먹어야 했다.
북핵 위기에서 미국은 철저하게 순차적으로 우리보다도 더 신중하게 미국의 자국 중심으로 모든 것을 생각하고, 전략과 전술을 구사한다. 미국행정부가 심도 있는 고민과 행동을 할 때 미국의회는 모든 것에서 너무나 침착하게 생각하고 고려한다. 그러나 우리 정치를 봐라. 정치권이 일치단결되는 것을 볼 수 없다. 국익을 위해 우리 정치가 정파적 이해관계를 떠나 화합하고 일치단결 되는 모습을 보여줘야 한다. 국제정치적으로 항상 그랬던 것처럼 우리나라가 선택할 수 있는 것은 별로 없다. 그렇기 때문에 지금 정치권에서 가장 필요한 것은 신뢰를 기본으로 한 협력해서 정치를 하는 “협치(協治)”이다.
결론적으로 지방분권은 중앙정부에 집중되었던 권력을 지방으로 권력을 나누어 주는 것이다. 권력은 칼과 같다. 중앙에서 준 권력인 칼을 잘 쓰면 맛있는 음식을 먹을 수 있지만, 잘 못 쓰면 맛없는 음식이나 사람이 먹지 못하는 엉망인 음식을 지역민들은 먹어야 할 것이다. 몸에 좋고 맛있는 음식을 먹고 싶으면, 그 칼자루를 휘두르는 사람을 끊임없이 감시하고, 관찰해야 한다. 그렇지 않으면 요리사는 칼을 요리하는데 쓰지 않고, 나태하고 게을러져 남을 위협하는데 쓸 것이다.
지방자치는 지역민들의 의견이 지역행정에 직접적이던 의사가 전달되는 것이 가장 중요하다. 그리고 개헌이 논의 될 때 1차적으로 지방분권이 되는 것은 정치인들과 각 정당의 몫이다. 2차적으로 국민정서와 공감대를 만드는 국민의 몫이다. 기대하는 바가 크면 관심도 많아야 한다. 지방선거 때만 반짝 지역에서 이루어지는 정치에 관심 가졌다가 선거가 끝나면 아무도 관심을 갖지 않는 것이 오늘날의 우리 국민들의 정치 수준이다. 관심을 가져야 정치인들은 적어도 일 하려는 태도는 갖는다. 채찍은 우리 국민에게 있는 것이다.
대한민국의 모든 것 권력과 돈이 수도권으로 집중되었기 때문에 그 폐해가 얻는 이익보다 더 크다. 지역균형발전 차원에서도 중앙정부의 권력을 지방에 분산해야 한다. 소위 “서울공화국” 사람과 돈이 몰리면서 지방에는 그 중요한 “사람”이 없다. 지방에 사는 국민들도 대한민국 국민으로써 각자의 삶에서 행복을 추구할 권리가 있다. 끝으로 지방의 행정에서 능률과 성과가 증진되기 위해서는 지역적 창의성과 자율이 보장되는 지방분권이 헌법 개정을 통한 제도적 장치로 정착되어야 할 것이다.
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